按照国家发展改革委等18部委《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》（发改规划〔2019〕1947号）要求，为推动长吉接合片区国家城乡融合发展试验区建设，加快形成可复制可推广的典型经验和体制机制改革举措，特制定本方案。

一、发展改革基础

(一)基本情况。

长吉接合片区国家城乡融合发展试验区（以下简称试验区）范围：长春市九台区、双阳区、长春新区、长春净月高新技术产业开发区，吉林市吉林（中国—新加坡）食品区、船营区、昌邑区、丰满区、永吉县。总面积11081平方公里，总人口333万人，建设用地8.94万公顷，拥有长春新区1个国家级新区，中韩（长春）国际合作示范区、吉林（中国-新加坡）食品区（以下简称中新食品区）2个国际开放合作平台，长春净月高新技术产业开发区（以下简称净月区）、吉林高新技术产业开发区、吉林经济技术开发区3个国家级开发区和12个省级开发区。

（二）发展水平。

2019年试验区地区生产总值2165亿元，占长吉两市的30％，全口径财政收入237.1亿元，地方级财政收入81.42亿元，粮食总产量273.1万吨，农业产值90亿元，农村常住居民人均可支配收入15107元。

（三）改革基础。

1.农业转移人口市民化制度不断完善。落户通道进一步拓宽，农业转移人口落户门槛不断降低，试验区内已全面放开了各县区和建制镇落户限制，对常住人口全面实施居住证制度，赋予居住证持有人6项公共服务和9项便利，公共服务便利化程度不断增强，基本实现了同城同待遇。

2.农村改革持续深化。2015年以来，长春市九台区先后开展了农村集体经营性建设用地入市、农村土地征收制度改革、农村宅基地改革三项试点，目前已完成222宗地入市，总成交价款1.5亿元，有效利用闲置宅基地273户，复垦面积73公顷；吉林市昌邑区作为全国农村集体产权制度改革试点区，已完成了清产核资、成员确认和股权设置等工作。

3.城乡产业协同发展态势良好。试验区内城乡产业协同发展平台不断拓展，特色产业小镇建设持续推进，拥有鹿乡梅花鹿小镇、中新食品区奶酪小镇等9个省级特色产业小镇，长春市双阳区、永吉县2019年被列为第二批国家农村产业融合发展示范园、全国农村一二三产业融合发展先导区，长春市双阳区、九台区被列为全国农民合作社质量提升整县推进试点。深入推进电子商务进农村，吉林市昌邑区孤店子镇大荒地村连续两年被授予“中国淘宝村”称号。

4.农村金融改革全面推进。试验区内已搭建了县乡村三级基础金融服务体系。涉农金融产品不断创新、服务持续丰富，长春市九台区开展农民住房财产权抵押贷款试点，推出“亿农贷”线上信贷产品，极大丰富了涉农金融产品结构。东北首家农商行九台农商银行在香港证交所上市，政策性融资担保机构、物权融资公司、农村金融服务公司也相继成立，普惠金融服务结构得到优化。

在推进城乡融合发展中，试验区面临着城乡土地市场分割、土地权能不平等、金融资源配置不合理、产业发展水平和居民收入差距较大等突出矛盾和问题，亟需通过体制机制改革和制度创新，推动城乡产权权能平等化、要素交换顺畅化、产业发展融合化、居民收入均衡化。

二、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神及习近平总书记视察吉林时的重要讲话重要指示精神，按照省委十一届七次全会要求，坚持新发展理念，坚持农业农村优先发展，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，围绕国家赋予的改革任务，因地制宜，注重维护群众利益、顺应群众意愿、顺应发展规律，尊重基层群众首创精神，坚持以城带乡、以工促农，着力探索针对性、原创性的改革路径和方式，率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系，加快形成农业大省和东北老工业基地推动城乡融合发展的经验模式。

（二）基本原则。

——加强制度创新。树立城乡一盘棋理念，推动城乡要素资源统一配置，科学确定改革任务和推进方式。

——培育市场主体。大力培育和发展龙头企业，鼓励社会各类主体参与试验区建设。

——保障粮食安全。坚决守住耕地保护红线和永久基本农田控制线，毫不放松抓好粮食生产，切实保障粮食和重要农产品稳定供应。

——尊重农民意愿。充分尊重农民意愿，切实保护农民权益，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

——强化监测评估。实行试验区推进情况年度评价制度和改革政策动态调整机制。

（三）发展定位。

农村改革先行先试实验区。积极争取国家授权，开展农村宅基地制度改革试点、农村各类产权抵押担保融资等改革事项，先行先试，探索经验。

农业现代化建设先导区。加快转变农业发展方式，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动农业高质量发展，引领带动全省率先实现农业现代化。

长吉一体化发展支撑区。打破行政区划限制，推进试验区内基础设施互联互通、产业协同发展，为长吉一体化协同联动发展提供支撑。

新型城镇化建设示范区。着力推进以人为核心的新型城镇化建设，促进产业集聚、人口集聚、城乡融合，推动新型城镇化高质量发展。

（四）主要目标。

到2025年，试验区各项改革任务取得阶段性进展，体制机制和政策体系基本健全，城乡土地、资本等生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，农村产权保护交易制度基本建立，城乡产业全面融合，城乡发展差距明显缩小，农业转移人口市民化进程加快，基本实现就地就近城镇化，探索形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。

到2035年，试验区各项改革任务全面完成，城乡融合发展体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。

三、改革任务

按照国家赋予的试验任务，坚持问题导向，因地制宜，开展探索实践，重点围绕国际合作、平台引领、金融改革等方面，突出吉林特色，打造吉林亮点，为推进城乡融合发展探索路径、积累经验。

（一）落实国家赋予的试验任务。

1.建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度。复制长春市九台区农村宅基地自愿有偿退出和闲置宅基地有效利用经验。按照依法自愿有偿原则，加快制定承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权、集体收益分配权流转，以及承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权退出的具体办法，支持进城落户农民自愿有偿转让退出农村权益。争取国家改革授权，探索推进宅基地“三权分置”改革，加快推进宅基地和农民房屋等不动产确权及颁证工作。探索采取“留权不留地”方式保留进城农民宅基地资格权，采取“组合式退出”方式保留承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权一项或多项权益，最大限度维护农民利益。加快农村产权交易体系建设，实行统一规范的信息发布、业务受理、协议订立、第三方鉴（见）证、档案管理、投诉及纠纷受理处置等制度，探索构建“实体交易+信息管理”两位一体、同步实施的工作机制。

2.建立农村集体经营性建设用地入市制度。复制长春市九台区集体经营性建设用地入市经验。制定农村集体经营性建设用地入市操作办法，规范入市程序规则。优化完善集体建设用地的市场化交易制度，允许就地入市或异地调整入市，探索农村集体经营性建设用地使用权通过出让、作价出资（入股）、租赁等形式入市。探索规划空白村屯集体经营性建设用地入市“负面清单”制度，支持实行“点状供地”和“混合用地”。支持农村集体在妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。健全集体经营性建设用地入市收益分配及使用监管机制，探索建立相关价格体系。落实集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、单元分割有关政策，允许农村集体经营性建设用地产业载体项目竣工验收后，按规划、不动产登记等部门审定的房屋基本单元进行分割登记。建立农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，推动集体经营性建设用地二级市场规范有序健康发展。

3.完善农村产权抵押担保权能。积极争取国家改革授权，推进农村集体经营性建设用地使用权、承包地经营权、集体资产股权抵押担保融资，在深化农村宅基地制度改革试点地区探索开展农民住房财产权、宅基地使用权抵押贷款，推进已入市集体经营性建设用地与国有建设用地在资本市场同地同权。完善农村产权抵押担保体系，推动将农村产权抵押资产纳入农村产权流转交易市场交易品种体系。健全完善农村产权交易市场农村产权抵押融资信息系统，逐步整合形成覆盖市县两级的农村产权交易信息服务体系。支持成立或完善县级物权公司或涉农资产管理机构，有效收储、经营、管理和处置农村不良资产。发展壮大涉农保险市场规模，鼓励保险机构开展产量保险、价格保险、收入保险等业务，支持将草莓、大樱桃、有机蔬菜、生态养鱼等农产品作为保险标的，探索开展优势农产品保险。

4.搭建城乡产业协同发展平台。积极支持长春市九台区建设城乡产业协同发展先行区，重点对接长春新区、中韩（长春）国际合作示范区等国家级开发开放平台，发展生物医药、健康食品及农产品深加工、文化旅游、现代农业等产业。积极支持中新食品区建设城乡产业协同发展先行区，重点建设岔路河、万昌、桦皮厂、左家四个现代农业产业园，打造岔路河植物标准化种植基地、左家万亩中草药种植基地、一拉溪—岔路河紫苏产业集聚区，发展岔路河—万昌棚膜经济产业带。抓好鹿乡梅花鹿小镇、大荒地稻香小镇等省级特色产业小镇建设，打造创新创业生态圈。加快推进特色小城镇建设，同步完善生活服务、社会事业等功能配套，有效提升特色小城镇产业发展质量水平。推进双阳区梅花鹿产业园、九台区土们岭乡村旅游示范区、中新食品区奶酪产业园、船营区越北现代农业产业园、永吉县万昌现代农业园区等特色产业园区建设。加强市场主体培育，引导国信现代农业、嘉美食品、东福集团、卓远农业、省旅游控股集团等龙头企业做大做强。

5.健全农民持续增收体制机制。健全农民工输出输入地劳务对接机制，深入开展“春风行动”，建立域内重点用工企业与行业管理部门及属地对接联系机制，切实增加农民工就业机会，保障农民工合法权益，增加工资性收入。完善基层公共就业服务体系，紧密对接产业发展、就业需求，分类组织实施就业技能培训、岗位技能提升培训，持续推进农村剩余劳动力有序向城镇和非农产业转移，获得外出打工收入。落实农民工与城镇职工平等就业、同工同酬制度，支持农民工自愿参加失业保险，确保参保农民工与城镇失业人员享受同等失业保险待遇。完善企业与农民利益联结机制，以农业产业化重点龙头企业为核心，分级培育一批示范农业产业化联合体，通过订单农业、入股分红、托管服务等方式，将小农户融入农业产业链。复制公主岭市承包地流转及农民专业合作示范社、示范家庭农场高质量创建经验，抓好长春市双阳区、九台区农民合作社质量提升整县试点，扩大经营规模和综合实力。实施家庭农场培育计划，推动更多专业大户和小农户转变成家庭农场。加快建立普惠性农民补贴长效机制，强化转移性收入保障机制，创新涉农财政性建设资金使用方式。引导城镇居民和村集体经济组织之外农户，结合乡村旅游、返乡创业等，通过租赁、入股、合作联营等方式开发利用闲置宅基地和闲置农房，增加农户财产性收入。

此外，试验区要结合实际，积极大胆探索建立城乡有序流动的人口迁徙制度，建立科技成果入乡转化机制，搭建城中村改造合作平台，建立生态产品价值实现机制，建立城乡基础设施一体化发展体制机制，建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制等改革任务。

（二）着力探索吉林特色经验。

1.加强国际合作。引入正大集团等大型企业，推进优质粮食功能区建设，打造创新型国家级农业特区；利用中新食品区两国农业合作园区优势，与周边乡镇联合打造“食品+”产业协同发展共同体。探索“区中园”模式,谋划建设中日产业园、中韩产业园、海峡两岸产业园等；依托中韩（长春）国际合作示范区，在人参市场开发、品牌建设、技术引进、转化利用等领域开展对韩合作，建设人参精深加工、人参产品质量检测体系和人参电子交易平台。

2.强化平台引领。充分发挥各类开发区带动和辐射作用，推动长春新区、中新食品区与相邻县区协同联动、错位发展，打通产业链、供应链，实现城乡要素高效配置、自由流动；拓宽长春农博会展示内涵和服务功能，重点实施东北亚农产品交易（拍卖）中心等项目，实现从产品博览到商品交易的转变；将区域内9个省级特色产业小镇打造成为人才、金融、科技集聚高地。

3.推动金融改革。利用国家农村金融改革试验区基础，依托九台农商行、吉林银行等地方金融机构，探索打造全国首家城乡融合发展银行，创新农村金融工具；探索将除法律法规不允许、国家和行业部门有特殊要求之外的农村产权，统一在市县两级农村产权服务中心开展产权交易、抵押登记等综合服务。

四、工作举措

围绕推动改革任务落地，以重点工程为抓手，推进城乡要素合理配置和城乡产业有机融合，重点实施“十大工程”。

（一）农业特区发展工程。以正大集团等大型企业为引领，以若干特色农业项目为支撑，以一二三产业融合为路径，努力兑现农业综合价值。积极探索社会资本与国有粮食收储企业合作办法，将粮食收储与粮食消化有机结合，依靠跨国公司的三产融合能力和全球贸易网的渠道能力，使吉粮从“当地储、全国销”升级为“当地转、全球销”，形成全球化“农业总部+工贸一体化园区+规模化种养基地+综合性农业大数据+帮扶农户”的现代农业全产业链，打造创新型国家级农业特区。

（二）特色产业小镇创建工程。充分发挥特色产业小镇推动城乡融合重要平台和有效载体作用，打破行政区划，突出“一镇一业”，集聚人才、科技、金融等高端要素，带动农民就业，引领农村一二三产业融合发展。按照“有鲜明的聚焦产业、有高水平的规划、有明确的建设主体、有一定的投资规模、有创新的管理体制”等创建标准，抓好鹿乡梅花鹿小镇、波泥河苗木花卉小镇、搜登站温泉小镇、大荒地稻香小镇、左家北药小镇、小白山医养小镇、中新食品区奶酪小镇、吉林市瑞士小镇、北大湖林果小镇等省级特色产业小镇建设。鼓励试验区依托资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色，加快发展特色优势主导产业，开展特色产业小镇创建工作，吸引城市人才、金融资源、科学技术和现代管理等先进要素向乡村集聚，推动新技术、新产业、新业态发展。（后文略）